«Демократія та її критики» Р.Даля як пошук нових форм контролювання влади громадянами

На початку 2000-х років спостерігалося відновлення як спроб розширити сферу впливу демократії у світі, так і намагань заперечити можливість існування демократії. У зв’язку з цим дуже актуальними є ідеї, висловлені класиком американської політології Р.Далем у його відомій праці “Демократія та її критики” (1989). Аналізуючи цю книгу, ми поставили перед собою такі завдання: 1) виявити особливості її критики в науковій літературі; 2) виокремити саме ті положення, які пов’язані з проблемою контролю громадян над владою.

Одна з останніх великих наукових праць Р.Даля – книга “Демократія та її критики” [1] – викликала значний інтерес інших дослідників. Адже її автор прагнув не стільки показати проблеми американської демократії, скільки “сконструювати арґументацію, яка б спиралася на найширшу можливу сукупність демократичних ідей та досвіду, історичного і сучасного” [2].

Західних критиків цієї праці ми розділили на декілька груп. До першої групи відносимо тих, хто особливо вказав на значення названої книги. Так, британці Р.Беневік і Ф.Ґрін (1992) назвали її “авторитетною працею” з розробленою нормативною арґументацією за “процедурну демократію”, у багатьох відношеннях кульмінаційною для Р.Даля. Вартим уваги вони вважали припущення вченого про можливість поширення демократії, в рамках “третьої трансформації”, на інші інституції в межах нації-держави (корпорації, спілки) і за межі нації-держави на міжнародні інституції [3].

Присудження цій книзі Премії Вудро Вільсона 1990 р. Американською політолоґічною асоціацією Дж.Айзек (1993) назвав свідченням проникливості Р.Даля, його важливого внеску в демократичну теорію, а також впливу, який вийшов далеко за межі США [4]. А британець П. Дасґупта і американець Е. Маскін назвали згадану книгу Р.Даля “майстерним підтвердженням демократичного ідеалу” [5].

Вважаючи книгу “Демократія та її критики” “найбільш зрілою працею” Р.Даля, М.Фіноччіаро помітив тут нову розробку “москіанської теми збалансованого плюралізму” [6]. Зрештою, претензії автора “Демократії та її критиків” на своє місце у розвитку політичної теорії можна помітити хоча б у тому, що в цій книзі він продовжив тривалу критику аргументів “Республіки” Платона і “Суспільного договору” Руссо [7].

Друга група критиків звернула основну увагу на те, що “Демократія і її критики” остаточно закріпила перехід її автора від класичного плюралізму до неоплюралізму. Р.Даль (1989), на думку А. Айзенберґ (1995), цілком відмовляється від неоціночної позиції, якої він дотримувався у 1950-х і вміщує свій аналіз в рамки питання про критерії оцінки демократії, знаходячи частину відповіді в ідеї справжньої рівності [8].

Дж.Гайленд (1995) зазначив, що для Р.Даля (1989) надмірний вплив на політичний курс елітних груп фахівців є “навіть більш загрозливою” проблемою, ніж економічна нерівність. Адже дуже значний вплив оліґархічної еліти найпотужніших орґанізацій, який не дає більшості пересічних громадян здійснювати дієвий контроль над урядом, спонукав Р.Даля до висновку про найбільшу загрозу сучасній демократії з боку пануючих елітних груп фахівців у сфері вироблення публічного політичного курсу [9]. Р.Даль (1989), зазначає Р.Голлінґер, кидає виклик “опікунській” моделі урядування, яку, на погляд останнього, можна б використати на користь постмодерної ліберальної демократії [10]. Віддавши належне впливу на себе праць Р.Даля, британець М.Савард зазначив, що для Р.Даля (1989) рівність є “ключем до виправдання демократії”, але він зробив мало, щоб переконати скептиків сприйняти поняття властивої рівності і презумпції особистої автономії [11].

Представники третьої групи критиків (американець Д.Гелд, арґентинець Ґ.О’Доннелл, фін Т. Ванганен, британці Р.Роуз, В.Мішлер і К.Герпфер, британець П. Дасґупта і американець Е. Маскін) високо оцінили критерії, ознаки і виміри демократії та демократизації з названої книги Р.Даля [див.12]. Водночас, Ґ.О’Доннелл зазначив, що визначення поліархії Р.Даля, точне щодо виборів (ознаки від 1 до 4) і радше загальне щодо контекстуальних свобод (ознаки від 5 до 7), не відображало таку важливу тему, як чутливість урядів до громадян між виборами [13]. А П.Дасґупта і Е.Маскін стверджували, розвиваючи критерій “освіченого розуміння”, що “обмежене знання і асиметрична інформація серед членів демосу” породжують необхідність отримання більшої інформації і забезпечують “інструментальне виправдання демократії” [14].

Назвавши критерії демократії Р.Даля емпіричними, Р.Роуз, В.Мішлер і К.Герпфер вказали на те, що вчені з ентузіазмом перебрали концепцію поліархії Р.Даля, класифікуючи всі країни як більш чи менш демократичні за одновимірною шкалою. Водночас, Р.Роуз та його колеги вбачали певну проблему у створенні адекватної кількісної шкали класифікації [15]. Що стосується інших критиків, то вони звернули увагу на такі аспекти названої праці Р.Даля як вплив політичних цінностей пересічних громадян на успіх демократизації [див.16], зростаючий наголос на зв’язках еліти і мас [див.17], сприятлива роль демократично обраних урядів для свободи та підзвітного, передбачуваного і доброго урядування [див.18].

Звертаючись безпосередньо до книги Р.Даля “Демократія та її критики”, ми насамперед зосереджуємо увагу на відображенні в ній проблеми контролю громадян над урядовцями в сучасному суспільстві. Місце цієї проблеми у названій праці можна усвідомити з кількох аспектів. І тут нам не обійтися без відповідей на такі питання: Як відображена дана проблема у визначенні демократії Р.Далем, зокрема через перелік її критеріїв та інституцій ? Що, на його погляд, найбільше перешкоджає контролю громадян над урядовцями ? Яким чином він пропонує подолати перешкоди на шляху контролю громадян над урядовцями ?

До п’яти критеріїв демократичного процесу (стандартів оцінювання демократичних процедур у будь-якій спільноті), вироблених ним в основному в 1977-79 рр., Р.Даль відносить ефективну участь (достатні та рівні можливості всіх громадян ознайомити з своїми поглядами інших до прийняття політичного курсу), виборчу рівність (можливості проголосувати у момент прийняття остаточної ухвали щодо політичного курсу), освічене розуміння (можливості дізнатись про політичні альтернативи та їх ймовірні наслідки), контроль над порядком денним (можливості визначати перелік справ, включених до порядку денного) та включення дорослих (повні права громадян, які маються на увазі за першими чотирма критеріями, для всіх чи більшості дорослих постійних членів спільноти) [19]. Тут принаймні четвертий критерій безпосередньо стосується контролю громадян, а інші створюють для нього умови.

Крім того, справжня демократія виявляється, на погляд Р.Даля, через наявність “інституцій поліархії” (які він до кінця 1970-х рр. називав критеріями поліархії чи демократії): 1) контроль над урядовими рішеннями щодо політичного курсу з боку обраних посадовців; 2) обрання посадовців на відносно частих, чесних і вільних виборах (вільні і чесні вибори); 3) право практично всіх дорослих голосувати на цих виборах (включаюче право голосу); 4) право більшості дорослих змагатися за державні посади; 5) дієво впроваджене право громадян на свободу вираження, особливо політичного (свобода вираження), включаючи критицизм щодо лідерів і правлячої партії; 6) доступ громадян до альтернативних джерел інформації, не монополізованих урядом чи будь-якою окремою групою (альтернативна інформація); 7) дієво впроваджене право громадян створювати і вступати до автономних асоціацій, які намагаються впливати на урядування мирними засобами (автономія організацій) [20]. У такому разі ключову роль у контролі громадян відіграють такі посередники як обрані на вільних і чесних виборах посадовці, які діють в умовах свободи слова і свободи орґанізацій.

У тлумаченні Р.Далем поняття “поліархія” з кількох перспектив – зокрема як типу режиму з сімома інституціями (включаючи і високу чутливість уряду до виборців та результатів виборів), з правом громадян опонувати й відхиляти через голосування найвищих урядовців – ми знаходимо визнання важливості контролю громадян над урядовцями для демократії. Воно ще більше присутнє у його тезі про “поліархію” як систему політичного контролю через змагання (на виборах) між лідерами (урядовцями), що створює взаємовплив еліт і мас (за Дж.Шумпетером) [21].

Що стосується поняття “демократія”, то його Р.Даль розкриває через відповідь на ключові питання про те, хто складає “народ”, і що означає для нього “управляти”. Тим більше, що противники демократії спираються на припущення про здатність до управління лише деяких людей. Розуміючи “демос” (“популус”) як сукупність громадян, Р.Даль зауважує, що громадяни можуть делеґувати більш компетентним вибір засобів досягнення цілей політичного курсу, але не право оцінювати відповідність результатів своїм інтересам. Інтереси людей, виключених з громадянства, вважає він, майже неодмінно іґноруються тим демосом, з якого вони виключені. А заміна особистої автономії патерналістською владою змушує людей жити у стані залежності і відставати в особистому розвитку [22]. Цим самим Р.Даль підходить до контролю громадян над лідерами через визнання необхідності делеґування громадянами урядовцям певних владних повноважень, але відкидає можливість делеґування їм права оцінювати відповідність результатів діяльності урядовців своїм інтересам. Як наслідок, закладається підґрунтя для контролю громадян над лідерами.

Пропонуючи різнобічне виправдання демократії, Р.Даль називає її засобом не лише вироблення моральної відповідальності громадян та розвитку людської свободи, але й забезпечення процесу, через який більшість громадян може спонукати уряд здійснювати їх уподобання [23]. В основі виправдання демократії Р.Даль вбачає достатню і приблизно однакову здатність значної частини дорослих управляти собою – “чіткий принцип рівності” [24].

Тип сучасного суспільства, сприятливого для поліархії (а звідси – і для високого рівня контролю громадян над лідерами), за Р.Далем, найкраще передається поняттями “модерності” (високі середні рівні достатку, доходу, споживання і освіти, різноманітність занять, велика кількість міського населення), “динаміки” (економічний ріст, зростаючі стандарти життя) і “плюралізму” (численні автономні групи й організації). Тому він називає цей “особливий вид суспільства” “модерним динамічним плюралістичним” суспільством (МДП-суспільством), а країну з цими рисами – сучасною динамічною плюралістичною країною [25].

Сприятливі для поліархії аспекти МДП-суспільства Р.Даль зводить до двох загальних рис: 1) сприяння розосередженню влади, впливу і контролю серед різних осіб, груп і організацій; 2) заохочення ставлень і переконань, сприятливих для демократії. А характерною рисою МДП-суспільства він називає саме розосередження політичних ресурсів, стратеґічних місцеположень, особливо в економіці, науці, освіті й культурі та позицій для торгів у цих сферах [26]. Водночас, відношення між МДП-суспільством та поліархією Р.Даль не розглядає лише як причину і наслідок, бо це суспільство не є необхідною чи достатньою умовою поліархії – МДП-суспільство не усуває значних нерівностей у розподілі влади, а поліархії розвинулися в країнах без МДП-суспільств [27].

Позаяк навіть демократичні держави впроваджують закони й політичний курс засобами примусу, зокрема фізичного (через військових і поліцію), то для підтримування демократичного управління Р.Даль вважає необхідними дві умови: 1) підпорядкування військових і поліцейських організацій цивільному контролю; 2) підпорядкування цивільних, які контролюють військових і поліцію, контролю демократичного процесу (засобами інституцій поліархії). Однак, стверджує він, цивільний контроль над військовими і поліцією, як необхідна умова поліархії, потрапляє під загрозу, коли професіоналізм створює глибоку соціальну й психологічну прірву між військовими професіоналами й цивільними [28].

Загальною перешкодою на шляху контролю громадян над урядовцями Р.Даль вважає політичну нерівність, трьома універсальними причинами якої він називає відмінності щодо: 1) ресурсів і можливостей використання насильницького примусу; 2) економічного становища, ресурсів і можливостей; 3) знань, інформації й коґнітивних навичок [29]. А фундаментальним видом заперечення демократії і її найбільш небезпечним суперником Р.Даль вважає “опікування” (guardianship) – стандартне виправдання ієрархічного правління (саме поняття “опікунів” він запозичує від Платона). Підпорядкування людей опікунам і позбавлення їх можливостей діяти автономно, на його погляд, робить малоймовірним розвиток у них почуття відповідальності за свої колективні дії, бо громадяни можуть морально відповідати лише за ті ухвали, які вони контролюють (в умовах демократії) [30].

Значна частина переконливості ідеї опікунства, на думку Р.Даля, походить від неґативного погляду на моральну та інтелектуальну компетентність звичайних людей [31]. Посиленню цього погляду в сучасних умовах, зазначає вчений, сприяє зростаюча складність публічної політики, зокрема у застосуванні дихотомії цілей політики і засобів їх досягнення. Це сприяло впродовж ІІ пол. ХХ ст. значному зростанню впливу “особливої підгрупи інтелектуальної верстви” на формування ставлень, переконань і цінностей, на урядові рішення (у тому числі через вплив на громадську і елітну думку). Як наслідок, не лише посилюється вплив провідних інтелектуалів на ухвали щодо державної політики, але й політичні еліти звільняються від ефективного контролю з боку демосу. Тобто, виникає різновид квазіопікунства еліт, які визначають політичний курс. Тривалим перспективам демократії, підсумовує Р.Даль, більше загрожує нерівність (ресурсів, стратеґічних позицій і спроможності домовлятися), спричинена не економічним становищем, а спеціальним знанням “опікунів” (якщо вживати термін Платона) чи “інтелектуалів” (термін Е.Шілза) [32].

Пристосування демократії до складності публічної політики через залучення спеціалізованого інтелекту опікунів до урядування Р.Даль називає “Поліархією ІІ”. Її він розглядає як проміжну ланку розвитку між минулою “Поліархією І” (застосування демократії до урядування націями-державами, з прийняттям рішень демосом та його обраними представниками і делеґуванням обмежених адміністративних завдань посадовцям) та майбутньою “Поліархію ІІІ”, яка б звузила зростаючу прірву між політичною елітою і демосом через забезпечення доступності всім громадянам інформації про політичну аґенду відповідного рівня й форми, а також – створення їм можливості впливати на здійснення агенди й брати участь у політичних дискусіях [33].

Через зміни умов для поліархії (і кількості поліархій), масштабу політичного життя та структур і свідомості (в бік демократії) мала б відбутися, на погляд Р.Даля, “третя демократична трансформація”. Але на цьому шляху до передової демократичної країни він пропонує врахувати, що (1) майбутнє демократичне суспільство має включати великомасштабний уряд, (2) його громадяни мають володіти політичними ресурсами для участі в політичному житті на рівних, (3) політична рівність громадян є не самоціллю за рахунок свободи і саморозвитку, а важливим засобом до справедливого розподілу можливостей для саморозвитку і свободи; (4) треба зосередитись на усуненні виліковних причин значної політичної нерівності, (5) економічний устрій має бути засобом не лише виробництва й розподілу товарів і послуг, але й утвердження демократичних цінностей [34]. Бачення людей, які управляють собою як політично рівні і мають для цього всі ресурси й інституції, буде, на думку Р.Даля, залишатися “нездоланним дороговказом у пошуках суспільства, в якому люди могли б спільно жити в мирі, поважаючи рівноцінність кожного і спільно шукаючи найкращого можливого життя” [35].

Хоча інтерактивні системи телекомунікацій уможливлюють участь громадян у дискусіях з експертами, практичними політиками й співгромадянами, але, зауважує Р.Даль, політичні еліти можуть використати технолоґії інтерактивних комунікацій для маніпулювання публікою у своїх інтересах. Тому дієвість процесу наближення до демократичного ідеалу вимагає, на його погляд, не поінформованості й активності кожного громадянина у кожному важливому питанні, а критичної маси добре поінформованих громадян – “уважної (зацікавленої) публіки” (за висловом Ґ.Алмонда 1950 р.). “Уважна публіка”, вважає він, може представляти ширшу публіку чи демос через створення “мініпопулусу” – приблизно тисячі громадян, навмання відібраних з усього демосу для обговорення й обмірковування впродовж року якогось питання, щоб потім оголосити про свій вибір. Окремий мініпопулус, вважає він, міг би існувати для кожного важливого питання на порядку денному і на кожному рівні урядування. Інституцію мініпопулусу в Поліархії ІІІ він розглядає не як замінник законодавчих органів, але як доповнення їх та інституцій Поліархії І і Поліархії ІІ загалом [36]. Таким чином, ядром запропонованих Р.Далем нововведень у перебігу переходу до “Поліархії ІІІ” є мініпопулус, який мав би значно посилити контроль громадян над урядовцями, не відкинувши водночас інституцій контролю попереднього часу.

Про останнє свідчить і те, що надання опозиції права брати участь у чесних і вільних виборах за найвищі посади в уряді держави він і надалі розглядає як важливу умову вчасного реагування політики уряду на уподобання більшості виборців [37].

На наш погляд, книга Р.Даля “Демократія та її критики” є яскравим свідченням прагнення її автора сприяти посиленню народного контролю над політичними лідерами всіма засобами – як тими, що показали свою придатність у минулому, так і запропонованими ним новими. Ця праця спонукає до таких висновків:

1) за відносно короткий період часу “Демократія та її критики” здобула визнання серед інших вчених як видатна праця з теорії демократії з виразною неоплюралістською спрямованістю;

2) критерії демократичного процесу та інституції поліархії у цій книзі нерозривно пов’язані з контролем громадян над лідерами;

3) підґрунтям контролю громадян над лідерами є заперечення проти переростання делеґування повноважень у їх відчуження;

4) основною перешкодою для контролю громадян над лідерами тут виступають так звані “опікуни”, схильні надуживати своїми спеціалізованими знаннями; це особливо актуально як для сучасних інформаційних суспільств Заходу, так і для перехідних суспільств Східної Європи;

5) впровадження в науковий обіг таких новаторських термінів як “модерне динамічне плюралістичне” суспільство, “третя демократична трансформація”, “поліархія ІІІ”, “мініпопулус” допомагають розкрити сутність змін в бік суспільства з більшим контролем громадян над лідерами;

6) в сучасних умовах роль мініпопулусу все більше відіграють активні і дієві громадські організації, завдяки яким дійсно зможе відбутися “третя демократична трансформація”.